행정법 — 조례와 자치사무, 지방이 법령 안에서 서는 범위

행정법 — 자치는 독립이 아니라 법령이 비워 둔 자리를 지역이 채우는 권한이다

1장의 법률유보가 지방에서는 조례로 내려온다. 단체장의 처분은 여전히 2장의 처분이고, 다툼은 6장이다.

1. 조례는 법령의 범위에서만 사무를 묶는다

보통지방자치단체는 광역과 기초로 나뉜다. 종류 목록은 「지방자치법」 해당 조문에 연동한다. 의회가 조례를 정하고 단체장이 규칙을 정한다. 규칙은 조례를 어기지 못한다. 주민의 권리를 제한하거나 의무를 지울 조례는 법률의 위임이 필요하다. 기관위임사무는 국가 사무를 단체장에게 맡긴 것이라, 원칙적으로 조례의 대상이 아니다.

조례의 자리

조례 = 법령의 범위 ∩ (자치사무 ∪ 단체위임사무)

기관위임은 이 교집합 밖이다. 가상으로 과태료 상한 50만 원을 조례가 200만 원으로 올리면, 세입은 늘어도 위임 없는 의무 가중이다.

2. 감독의 깊이는 사무의 주인에 따라 달라진다

사무가 바뀌면 감독이 바뀐다
사무	비용·조례	국가 감독
자치사무	지방 부담, 조례 가능	적법성
단체위임	공동 부담, 조례 가능	적법성·합목적성
기관위임	국가 부담, 조례는 원칙 불가	강한 지휘·감독

자치사무를 비효율이라는 이유로 국가가 취소하지 못한다. 위법이면 적법성 통제가 열린다. 주민투표·소환·조례 청구·감사 청구의 서명 요건과 대상은 같은 법 및 개별 법률에 연동한다. 단체장·의원 임기 제한도 조문에 연동하고, 이 장의 숫자로 고정하지 않는다.

확인문제

가상으로 조례가 과태료를 50만 원에서 200만 원으로 올렸다. 징수액은 4배가 되어도, 법률 위임 없이 의무를 가중하면 조례가 빈다. 같은 사무가 기관위임이면 조례 자체가 대상 밖이다. 세입이 늘었다고 자치를 성공으로 쓰지 않는다.

참고 자료

박균성, 『행정법론(상)』, 박영사
홍정선, 『행정법특강』, 박영사
국가법령정보센터, 지방자치법 제28조