Hacienda pública — Sistemas presupuestarios y análisis coste-beneficio

Hacienda pública — el presupuesto registra decisiones y el análisis coste-beneficio las calcula

El capítulo 3 mostró que el volumen del gasto lo fijan el voto y los incentivos dentro del Estado. Este capítulo trata la institución que recoge ese proceso, el presupuesto, y la herramienta para juzgar si merece la pena un proyecto concreto: el análisis coste-beneficio.

1. Los sistemas presupuestarios se diferencian por lo que dejan ver

Comparación de sistemas presupuestarios
Sistema	Criterio de clasificación	Qué muestra bien	Debilidad
Presupuesto por partidas	Partidas de insumos como personal y material	Control del gasto, responsabilidad contable	No muestra qué se ha logrado
Presupuesto por resultados	Programas y actividades con costes unitarios	Volumen de trabajo y eficiencia	Los productos no son lo mismo que los resultados
Planificación-programación-presupuestación (PPBS)	Vínculo objetivos–programas–presupuesto	Objetivos a largo plazo y comparación de alternativas	Mucha carga analítica, difícil coordinación entre ministerios
Presupuesto base cero (PBC)	Cada programa se revisa desde cero cada año	Eliminar programas que siguen por inercia	Alto coste de revisión; en la práctica se aplica parcialmente

Sea cual sea el sistema, los presupuestos reales tienden a fijarse sumando y restando un poco al del año anterior. Es el incrementalismo. Es una respuesta racional a la falta de información y tiempo para comparar cada año todas las alternativas, pero también explica que un programa, una vez creado, continúe al margen de sus resultados. La evaluación del desempeño y las cláusulas de extinción sirven para romper esa inercia.

El proceso presupuestario encierra además principios de democracia financiera. El Parlamento examina y aprueba el presupuesto; si no se aprueba antes del inicio del ejercicio, solo se ejecutan los gastos imprescindibles con arreglo al año anterior (prórroga presupuestaria); y los presupuestos extraordinarios responden a cambios posteriores a su aprobación. Estos procedimientos exigen al Ejecutivo que justifique el gasto.

2. El esqueleto del análisis coste-beneficio

Si un proyecto público debe hacerse se decide convirtiendo en dinero de un mismo momento todos los beneficios y costes para la sociedad y comparándolos.

Valor actual neto

VAN = \sum_{t=0}^{T} \frac{B_t - C_t}{(1+\rho)^t}

ρ es la tasa social de descuento. Si VAN > 0, el proyecto aumenta el bienestar social. Con restricción presupuestaria, se eligen los proyectos por orden de la ratio beneficio/coste.

Supongamos que construir un puente cuesta hoy 100.000 millones de wones y genera beneficios (ahorro de tiempo, menos accidentes) de 8.000 millones de wones al año durante 30 años. En miles de millones de wones:

Con una tasa del 4,5 %: el valor actual de los beneficios es $8\times\frac{1-1{,}045^{-30}}{0{,}045}\approx 8\times 16{,}29\approx 130{,}3$ , así que $VAN\approx 30{,}3$
Con una tasa del 7 %: el valor actual de los beneficios es $8\times 12{,}41\approx 99{,}3$ , así que $VAN\approx -0{,}7$

El mismo proyecto se aprueba o se rechaza según la tasa de descuento. Cuanto más lejanos en el futuro están los beneficios de un proyecto (acción climática, investigación básica), más sensible es a esa tasa.

3. ¿Qué debe reflejar la tasa de descuento?

Hay dos visiones de la tasa social de descuento.

Coste de oportunidad: el dinero gastado en proyectos públicos expulsa inversión privada, así que debe descontarse al rendimiento antes de impuestos de la inversión privada.
Preferencia temporal social: debe descontarse según la disposición de la sociedad a cambiar consumo futuro por presente. La fórmula de Ramsey da $\rho = \delta + \eta g$ (preferencia temporal pura más la elasticidad de la utilidad marginal por el crecimiento del consumo per cápita).

Con $\delta=1\,\%$ , $\eta=1{,}5$ y $g=2\,\%$ , $\rho=4\,\%$ . Si la preferencia temporal pura $\delta$ debe acercarse a cero (equidad intergeneracional) o ajustarse a los tipos de mercado es el núcleo del debate sobre la política climática. En Corea, los estudios de viabilidad preliminar fijan la tasa social de descuento por directriz (4,5 % desde 2017), y algunos países aplican a los proyectos largos tasas que disminuyen con el horizonte.

4. Poner valor a lo que no tiene precio de mercado

Métodos para fijar precios sombra
Objeto	Método	Ejemplo
Tiempo	Una fracción del salario	Valorar el tiempo de desplazamiento ahorrado al 50 % del salario por hora
Trabajo de los parados	Su coste de oportunidad es menor que el salario de mercado	Fijar un salario sombra bajo para el trabajo ocioso
Medio ambiente	Precios hedónicos, coste del viaje, valoración contingente	Diferencias de precio de la vivienda cerca de parques
Vida	Valor estadístico de la vida (VEV)	Disposición a pagar por reducir riesgos

El valor estadístico de la vida no es el precio de la vida de una persona concreta, sino la suma de lo que la gente está dispuesta a pagar por pequeñas reducciones del riesgo de muerte. Si 10.000 personas están dispuestas a pagar 500.000 wones cada una para reducir su riesgo de muerte en 1 entre 10.000, en conjunto están dispuestas a pagar 5.000 millones de wones por evitar una muerte esperada. El VEV es de 5.000 millones de wones. Se estima a partir de las primas salariales de los trabajos peligrosos o de la compra de productos de seguridad.

5. Errores de cálculo frecuentes

Doble contabilización: si una carretera nueva acorta los desplazamientos y por ello suben los precios del suelo cercano, esa subida es el beneficio del ahorro de tiempo capitalizado. Sumar ambos cuenta dos veces el mismo beneficio.
Contar la creación de empleo como beneficio: el trabajo empleado en la obra es un coste. Si habría trabajado en otro lugar, todo su coste de oportunidad es coste; si estaba ocioso, solo lo es el salario sombra.
Contar las transferencias como beneficios: las rebajas fiscales y las subvenciones son ganancia de uno y pérdida de otro, así que suman cero para la sociedad. El exceso de gravamen de los impuestos que financian el proyecto (capítulo 2) debe, al contrario, sumarse a los costes.

Ejercicio

¿Cuál es el VAN, con una tasa del 5 %, de un proyecto con un coste inicial de 50.000 millones de wones y beneficios de 7.000 millones al año durante 10 años? El factor de anualidad es $\frac{1-1{,}05^{-10}}{0{,}05}\approx 7{,}72$ , así que el valor actual de los beneficios es de unos 54.000 millones y el VAN de unos 4.000 millones de wones. Si el exceso de gravamen de los impuestos que lo financian es de 0,2 wones por won, el coste pasa a 60.000 millones y el VAN a unos −6.000 millones de wones.

Referencias

Anthony Boardman et al., Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice
Harvey Rosen and Ted Gayer, Public Finance, ch. 8
HM Treasury, The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government
KDI, Centro de Gestión de la Inversión Pública, directrices generales de los estudios de viabilidad preliminar (en coreano)