Hacienda pública — Haciendas locales y federalismo fiscal

Hacienda pública — quién recauda y quién gasta cambia el resultado

El análisis de los bienes públicos del capítulo 1 trataba al Estado como un todo. En realidad, el Gobierno central y varios niveles de gobiernos locales se reparten impuestos y gastos. Este capítulo examina los principios de ese reparto y cómo la forma en que el Gobierno central transfiere fondos cambia las decisiones locales.

1. La descentralización respeta las diferencias de preferencias

El teorema de descentralización de Oates: si los beneficios de un bien público se quedan dentro de una región, las preferencias difieren entre regiones y el Gobierno central tendría que ofrecer el mismo nivel en todas, el bienestar es mayor si cada región decide su propio nivel.

Supongamos que los vecinos de dos regiones, A y B, quieren presupuestos para parques de 2.000 y 4.000 millones de wones. Si el Gobierno central da 3.000 millones a cada una, A recibe 1.000 millones de más y B 1.000 millones de menos. Si cada una decide, desaparece esa pérdida.

A la inversa, las funciones cuyos beneficios cruzan las fronteras regionales (transporte metropolitano, control de epidemias), con grandes economías de escala (defensa) o cuyos efectos se escapan con la movilidad de las personas, como la redistribución, se gestionan mejor desde el centro.

2. Votar con los pies: la hipótesis de Tiebout

Tiebout sostuvo que, si la gente se traslada a las jurisdicciones con la combinación de impuestos y servicios públicos que mejor se ajusta a sus preferencias, la provisión de bienes públicos locales puede ser tan eficiente como un mercado. Las preferencias se revelan mudándose, no votando.

Esta conclusión se basa en supuestos fuertes: sin costes de mudanza, sin que la ubicación del empleo limite la elección de residencia, con suficientes jurisdicciones y sin efectos desbordamiento. En la realidad, las huellas del mecanismo de Tiebout aparecen como capitalización: el precio de la vivienda en zonas con buenos colegios refleja el valor de ese servicio, y en zonas con impuestos sobre inmuebles altos, el valor actual de esos impuestos.

La clasificación à la Tiebout también genera segregación. Cuando se agrupan vecinos de rentas parecidas, las zonas ricas obtienen buenos servicios con tipos bajos y las pobres, malos servicios aun con tipos altos. De ahí la necesidad de nivelación fiscal entre territorios.

3. La forma de las transferencias cambia las decisiones locales

El Gobierno central transfiere fondos a los gobiernos locales de dos formas principales.

• Transferencias incondicionales (generales): se entregan sin restricción de uso. Solo tienen un efecto renta, que desplaza en paralelo la recta de presupuesto local.
• Transferencias condicionadas de contrapartida: por cada won que el gobierno local gasta en un programa concreto, el central añade una proporción fija. Se suma un efecto precio que abarata relativamente ese programa.

Con una contrapartida de 1 a 1, en la que el Gobierno central añade 1 won por cada won local gastado en un servicio público, el precio de un won de servicio para el gobierno local es de medio won. El gasto en ese servicio aumenta más que si recibiera la misma cantidad sin condiciones. Según la lógica de las externalidades del capítulo 1, dar a un servicio cuyos beneficios desbordan a otras regiones una contrapartida igual a la parte que desborda es una subvención pigouviana.

4. El efecto papel matamoscas: el dinero se queda donde cae

En teoría, 1 won de transferencia incondicional equivale a 1 won de renta de los vecinos. Si estos dedican el 10 % de su renta a servicios públicos locales, una transferencia incondicional de 10.000 millones de wones debería elevar el gasto en unos 1.000 millones, y los 9.000 millones restantes deberían volver a los vecinos mediante rebajas fiscales.

La mayoría de los estudios empíricos halla que 1 won de transferencia aumenta el gasto local mucho más que 1 won de renta de los vecinos. Como el dinero se queda pegado al presupuesto público donde llega primero, se habla de efecto papel matamoscas. Entre las explicaciones propuestas están la ilusión fiscal (los vecinos apenas conocen la transferencia), el incentivo de los burócratas a ampliar sus presupuestos (capítulo 3) y la expectativa de que la transferencia sea temporal.

5. Desequilibrios fiscales y restricción presupuestaria blanda

El desequilibrio vertical es una estructura en la que las bases imponibles se concentran en el centro y las responsabilidades de gasto en los gobiernos locales. El desequilibrio horizontal es la diferencia de bases imponibles entre territorios. Las transferencias cubren ambos, pero cuando los gobiernos locales gastan un dinero que no han recaudado, se debilita la rendición de cuentas que une impuestos y gasto.

El mayor riesgo es la restricción presupuestaria blanda. Si los gobiernos locales esperan que el central los rescate en una crisis fiscal, gastan y se endeudan de más por adelantado. Cuanto más creíble es la promesa de rescate, mayor es el problema. Por eso hace falta disciplina previa, como la autorización de la emisión de deuda local o la declaración de entidades en crisis financiera.

Ejercicio

El Gobierno central añade 3 wones por cada won que un gobierno local gasta en bibliotecas. ¿Qué precio percibe el gobierno local por ese servicio? $1/(1+3)=0{,}25$: compra un won de servicio por un cuarto de won. Si el 20 % de los beneficios de las bibliotecas va a vecinos de otras regiones, el precio que corrige el desbordamiento es 0,8 (tasa de contrapartida $m=0{,}25$). Un precio de 0,25 está muy por debajo, así que la transferencia supera el nivel corrector e induce una oferta excesiva.

Referencias

• Wallace Oates, Fiscal Federalism (1972)
• Charles Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy (1956)
• James Hines and Richard Thaler, “The Flypaper Effect,” Journal of Economic Perspectives (1995)
• Harvey Rosen and Ted Gayer, Public Finance, ch. 22