Finances publiques — Finances locales et fédéralisme budgétaire

Finances publiques — qui prélève et qui dépense change le résultat

L’analyse des biens publics du chapitre 1 considérait l’État comme un tout. En réalité, l’État central et plusieurs échelons de collectivités locales se partagent impôts et dépenses. Ce chapitre examine les principes de ce partage, et la manière dont les transferts de l’État central modifient les choix locaux.

1. La décentralisation respecte les différences de préférences

Le théorème de décentralisation d’Oates : si les bénéfices d’un bien public restent dans une seule région, que les préférences diffèrent d’une région à l’autre et que l’État central devrait fournir partout le même niveau, le bien-être est plus élevé lorsque chaque région fixe elle-même son niveau.

Supposons que les habitants de deux régions, A et B, souhaitent des budgets de parcs de 2 et 4 milliards de wons. Si l’État central accorde 3 milliards à chacune, A reçoit 1 milliard de trop et B 1 milliard de moins que souhaité. Laisser chaque collectivité décider supprime cette perte.

À l’inverse, les fonctions dont les bénéfices franchissent les frontières régionales (transports régionaux, lutte contre les épidémies), qui présentent de fortes économies d’échelle (défense), ou dont les effets fuient avec la mobilité des personnes, comme la redistribution, relèvent mieux de l’échelon central.

2. Voter avec ses pieds : l’hypothèse de Tiebout

Tiebout a soutenu que si les gens s’installent dans les collectivités offrant la combinaison d’impôts et de services publics conforme à leurs préférences, la fourniture de biens publics locaux peut être aussi efficace qu’un marché. On révèle ses préférences en déménageant plutôt qu’en votant.

Cette conclusion repose sur des hypothèses fortes : pas de coûts de déménagement, un lieu de travail qui ne contraint pas le lieu de résidence, un nombre suffisant de collectivités et pas de retombées. En pratique, les traces du mécanisme de Tiebout apparaissent sous forme de capitalisation : le prix des logements dans les zones aux bonnes écoles reflète la valeur de ce service, et dans les zones à forte taxe foncière, la valeur actuelle de cette taxe.

Le tri à la Tiebout engendre aussi la ségrégation. Quand des habitants aux revenus semblables se regroupent, les zones riches obtiennent de bons services à faibles taux, et les zones pauvres de médiocres services même à taux élevés. D’où la nécessité d’une péréquation financière entre territoires.

3. La forme des dotations modifie les choix locaux

L’État central transfère des fonds aux collectivités de deux manières principales.

• Dotations globales (inconditionnelles) : versées sans restriction d’usage. Elles n’ont qu’un effet revenu, qui déplace parallèlement la droite de budget de la collectivité.
• Dotations de contrepartie : pour chaque won qu’une collectivité dépense sur un programme donné, l’État central ajoute une proportion fixe. S’y ajoute un effet prix qui abaisse le prix relatif de ce programme.

Avec une contrepartie de 1 pour 1, où l’État ajoute 1 won pour chaque won dépensé localement sur un service public, le prix d’un won de service pour la collectivité est d’un demi-won. La dépense consacrée à ce service augmente davantage qu’avec le même montant versé sans condition. Selon la logique des externalités du chapitre 1, accorder à un service dont les bénéfices débordent sur d’autres régions une contrepartie égale à la part débordante revient à une subvention pigouvienne.

4. L’effet papier tue-mouches : l’argent reste là où il tombe

En théorie, 1 won de dotation globale équivaut à 1 won de revenu des habitants. Si ceux-ci consacrent 10 % de leur revenu aux services publics locaux, une dotation globale de 10 milliards de wons devrait accroître la dépense d’environ 1 milliard, les 9 milliards restants revenant aux habitants par des baisses d’impôts.

La plupart des études empiriques constatent qu’1 won de dotation accroît bien plus la dépense locale qu’1 won de revenu des habitants. Parce que l’argent reste collé au budget public où il arrive en premier, on parle d’effet papier tue-mouches. Parmi les explications avancées : l’illusion fiscale (les habitants connaissent mal la dotation), l’incitation des bureaucrates à accroître leur budget (chapitre 3) et l’anticipation du caractère temporaire de la dotation.

5. Déséquilibres financiers et contrainte budgétaire molle

Le déséquilibre vertical désigne une structure où les bases fiscales sont concentrées au centre et les responsabilités de dépense au niveau local. Le déséquilibre horizontal désigne les écarts de bases fiscales entre territoires. Les dotations comblent ces deux déséquilibres, mais quand les collectivités dépensent un argent qu’elles n’ont pas prélevé, la responsabilité qui relie impôts et dépenses s’affaiblit.

Le risque le plus grave est la contrainte budgétaire molle. Si les collectivités s’attendent à être renflouées par l’État central en cas de crise financière, elles dépensent et empruntent trop à l’avance. Plus la promesse de sauvetage est crédible, plus le problème est grave. D’où la nécessité d’une discipline préalable, comme l’autorisation des emprunts locaux ou la mise sous surveillance des collectivités en difficulté.

Exercice

L’État central ajoute 3 wons pour chaque won qu’une collectivité dépense pour ses bibliothèques. Quel prix la collectivité perçoit-elle pour ce service ? $1/(1+3)=0{,}25$ : elle achète un won de service pour un quart de won. Si 20 % des bénéfices des bibliothèques profitent aux habitants d’autres régions, le prix qui corrige la retombée est de 0,8 (taux de contrepartie $m=0{,}25$). Un prix de 0,25 est bien inférieur : la dotation dépasse le niveau correcteur et pousse à la surproduction.

Références

• Wallace Oates, Fiscal Federalism (1972)
• Charles Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy (1956)
• James Hines and Richard Thaler, “The Flypaper Effect,” Journal of Economic Perspectives (1995)
• Harvey Rosen and Ted Gayer, Public Finance, ch. 22