Finances publiques — Systèmes budgétaires et analyse coûts-avantages

Finances publiques — le budget enregistre des choix, l’analyse coûts-avantages les calcule

Le chapitre 3 a montré que le montant des dépenses est fixé par le vote et les incitations internes à l’État. Ce chapitre traite de l’institution qui encadre ce processus, le budget, et de l’outil qui permet de juger si un projet vaut la peine : l’analyse coûts-avantages.

1. Les systèmes budgétaires diffèrent par ce qu’ils rendent visible

Comparaison des systèmes budgétaires
Système	Critère de classement	Ce qu'il montre bien	Faiblesse
Budget par nature	Postes de moyens : personnel, fournitures, etc.	Contrôle des dépenses, responsabilité comptable	Ne montre pas ce qui a été accompli
Budget de performance	Programmes et activités avec coûts unitaires	Charge de travail et efficience	Les produits ne sont pas les résultats
Rationalisation des choix budgétaires (PPBS)	Liens objectifs–programmes–budget	Objectifs de long terme et comparaison des options	Lourdeur analytique, coordination interministérielle difficile
Budget base zéro (BBZ)	Réexamen intégral de chaque programme chaque année	Élimination des programmes reconduits par inertie	Coût d'examen élevé ; appliqué partiellement en pratique

Quel que soit le système, les budgets réels tendent à être fixés en ajoutant ou en retranchant un peu au budget de l’année précédente : c’est l’incrémentalisme. C’est une réponse rationnelle au manque d’informations et de temps pour comparer chaque année toutes les options, mais c’est aussi pourquoi un programme, une fois créé, se prolonge indépendamment de ses résultats. L’évaluation des performances et les clauses d’extinction servent à briser cette inertie.

Le processus budgétaire engage aussi les principes de la démocratie financière. Le Parlement examine et vote le budget ; s’il n’est pas voté avant le début de l’exercice, seules les dépenses indispensables sont exécutées sur la base de l’année précédente (budget provisoire) ; et des lois de finances rectificatives répondent aux changements de circonstances après son adoption. Ces procédures obligent l’exécutif à justifier ses dépenses.

2. L’ossature de l’analyse coûts-avantages

Pour décider si un projet public doit être réalisé, on convertit l’ensemble des avantages et des coûts pour la société en monnaie d’une même date et on les compare.

Valeur actuelle nette

VAN = \sum_{t=0}^{T} \frac{B_t - C_t}{(1+\rho)^t}

ρ est le taux d'actualisation social. Si VAN > 0, le projet accroît le bien-être social. Sous contrainte budgétaire, on retient les projets par ordre décroissant de ratio avantages/coûts.

Supposons que la construction d’un pont coûte 100 milliards de wons aujourd’hui et procure des avantages (gains de temps, moins d’accidents) de 8 milliards de wons par an pendant 30 ans.

Au taux de 4,5 % : la valeur actuelle des avantages est $8\times\frac{1-1{,}045^{-30}}{0{,}045}\approx 8\times 16{,}29\approx 130{,}3$ milliards de wons, d’où $VAN\approx 30{,}3$ milliards
Au taux de 7 % : la valeur actuelle des avantages est $8\times 12{,}41\approx 99{,}3$ milliards de wons, d’où $VAN\approx -0{,}7$ milliard

Le même projet est accepté ou rejeté selon le taux d’actualisation. Plus les avantages d’un projet se situent dans un avenir lointain (lutte contre le changement climatique, recherche fondamentale), plus il est sensible à ce taux.

3. Que doit refléter le taux d’actualisation ?

Il existe deux conceptions du taux d’actualisation social.

Coût d’opportunité : l’argent dépensé en projets publics évince l’investissement privé ; il faut donc actualiser au rendement avant impôt de l’investissement privé.
Préférence sociale pour le présent : il faut actualiser selon la disposition de la société à échanger consommation future contre consommation présente. La formule de Ramsey donne $\rho = \delta + \eta g$ (préférence pure pour le présent plus élasticité de l’utilité marginale fois croissance de la consommation par tête).

Avec $\delta=1\,\%$ , $\eta=1{,}5$ et $g=2\,\%$ , $\rho=4\,\%$ . Faut-il fixer la préférence pure pour le présent $\delta$ près de zéro (équité intergénérationnelle) ou l’aligner sur les taux de marché ? C’est le cœur du débat sur la politique climatique. En Corée, les études de faisabilité préliminaire fixent le taux d’actualisation social par directive (4,5 % depuis 2017), et certains pays utilisent pour les projets de long terme des taux décroissant avec l’horizon.

4. Donner une valeur à ce qui n’a pas de prix de marché

Méthodes de fixation des prix fictifs
Objet	Méthode	Exemple
Temps	Une part du taux de salaire	Valoriser le temps de trajet gagné à 50 % du salaire horaire
Travail des chômeurs	Son coût d'opportunité est inférieur au salaire de marché	Retenir un salaire fictif bas pour le travail inemployé
Environnement	Prix hédoniques, coûts de déplacement, évaluation contingente	Écarts de prix des logements près des parcs
Vie	Valeur statistique de la vie (VSV)	Disposition à payer pour réduire un risque

La valeur statistique de la vie n’est pas le prix de la vie d’une personne donnée, mais la somme de ce que les gens sont prêts à payer pour de petites réductions du risque de décès. Si 10 000 personnes sont chacune prêtes à payer 500 000 wons pour réduire leur risque de décès de 1 sur 10 000, elles sont ensemble prêtes à payer 5 milliards de wons pour éviter un décès attendu. La VSV est de 5 milliards de wons. On l’estime à partir des primes salariales des métiers dangereux ou des achats de produits de sécurité.

5. Erreurs de calcul fréquentes

Double comptage : si une nouvelle route réduit les temps de trajet et que les prix des terrains alentour augmentent en conséquence, cette hausse est l’avantage du gain de temps capitalisé. Additionner les deux compte deux fois le même avantage.
Compter la création d’emplois comme un avantage : le travail employé sur le chantier est un coût. S’il aurait travaillé ailleurs, tout son coût d’opportunité est un coût ; s’il était inemployé, seul le salaire fictif l’est.
Compter les transferts comme des avantages : réductions d’impôts et subventions sont le gain de l’un et la perte de l’autre ; leur solde est nul pour la société. La charge excédentaire des impôts qui financent le projet (chapitre 2) doit au contraire s’ajouter aux coûts.

Exercice

Quelle est la VAN, au taux de 5 %, d’un projet coûtant 50 milliards de wons au départ et rapportant 7 milliards par an pendant 10 ans ? Le facteur d’annuité vaut $\frac{1-1{,}05^{-10}}{0{,}05}\approx 7{,}72$ : la valeur actuelle des avantages est d’environ 54 milliards et la VAN d’environ 4 milliards de wons. Si la charge excédentaire des impôts qui financent le projet est de 0,2 won par won, le coût passe à 60 milliards et la VAN devient environ −6 milliards de wons.

Références

Anthony Boardman et al., Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice
Harvey Rosen and Ted Gayer, Public Finance, ch. 8
HM Treasury, The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government
KDI, centre de gestion de l’investissement public, directives générales des études de faisabilité préliminaire (en coréen)