행정학개론 — 행정사라는 직업을 만든 것은 문서주의다

1차 세 과목 중 이 과목만 성격이 다릅니다. 민법과 행정법은 법이고, 행정학은 법이 아닙니다.

과목	묻는 것	초점
행정법	행정이 무엇을 해도 되는가	권한과 한계
행정학	행정이 실제로 어떻게 움직이는가	조직·사람·돈·결정

수험생이 이 과목을 가볍게 보는 이유가 여기 있습니다. 조문이 없으니 외울 게 없어 보입니다. 하지만 행정사라는 직업 자체가 이 과목이 설명하는 현상의 산물입니다. 행정이 모든 것을 문서로 처리하기 때문에 그 문서를 대신 짜 주는 자리가 생겼습니다. 문서주의는 조문이 아니라 관료제의 특징이고, 그것을 다루는 것이 행정학입니다.

1. 관료제 — 문서주의는 결함이 아니라 설계다

막스 베버가 정리한 관료제의 이념형은 여섯 가지 정도로 요약됩니다.

특징	뜻
법규에 의한 지배	사람이 아니라 규칙이 다스린다
계층제	권한이 위아래로 정해져 있다
분업과 전문화	나눠 맡고 깊이 판다
문서주의	모든 처리를 기록으로 남긴다
몰인격성	상대가 누구든 같은 기준으로 처리한다
실적주의	연줄이 아니라 능력으로 뽑는다

문서주의와 몰인격성은 짝입니다. 담당자가 바뀌어도 같은 결론이 나오려면 판단이 기록에 남아 있어야 하고, 기록으로 처리하면 상대가 누구인지가 결과에 영향을 덜 줍니다. 민원인이 “담당자를 잘 만나야 한다”고 느낀다면 그것은 관료제가 잘 작동해서가 아니라 덜 작동해서입니다.

그런데 같은 특징이 병이 된다

순기능	그 역기능
규칙에 의한 처리	목표의 전치 — 규칙을 지키는 것이 목적이 된다 (머튼)
분업과 전문화	훈련된 무능 — 자기 칸 밖의 문제를 못 본다
문서주의	번문욕례(red tape) — 서류를 위한 서류
계층제	할거주의 — 부서 간 벽, 책임 미루기

같은 성질이 상황에 따라 장점도 되고 단점도 된다는 것이 이 과목의 사고방식입니다. “관료제는 나쁘다”로 외우면 절반을 틀립니다. 시험은 대개 “어떤 특징의 역기능인가”를 묻습니다.

2. 정책결정 모형 — 인간은 최선을 고를 수 없다

정책은 이렇게 흐릅니다.

의제설정

정책결정

정책집행

정책평가

(환류)

이 중 결정 단계를 설명하는 모형이 넷입니다. 순서대로 놓으면 논리가 보입니다.

모형	전제	한계
합리모형	모든 대안과 결과를 알고 최선을 고른다	현실의 인간은 그럴 수 없다
만족모형 (사이먼)	제한된 합리성 — “충분히 괜찮은” 안에서 멈춘다	무엇이 충분한지가 주관적
점증모형 (린드블럼)	기존 정책에서 조금씩 고친다	근본적 변화를 설명 못 한다
쓰레기통모형	문제·해결책·참여자·기회가 우연히 만나 결정된다	예측에 쓰기 어렵다

합리모형에서 나머지 셋이 갈라져 나왔다는 순서를 잡으면 외울 것이 줄어듭니다. 셋 다 “합리모형이 안 되는 이유”에 대한 서로 다른 대답입니다 — 인지의 한계(만족), 정치적 현실(점증), 조직화된 무질서(쓰레기통).

3. 신공공관리와 그 반동

1980년대 영국·뉴질랜드에서 시작된 신공공관리(NPM) 는 정부에 시장 논리를 들여왔습니다.

NPM 성과 측정 · 경쟁 도입 · 민영화 · 시민을 ‘고객’으로

효율은 올랐지만 대가가 있었습니다. 성과로 잴 수 없는 일이 밀려나고, 부처 간 경쟁이 협력을 갉아먹었습니다. 시민을 고객으로 부르면 권리가 서비스로 바뀝니다 — 고객은 만족하거나 떠나지만, 시민은 참여하고 책임을 묻습니다.

그 반동으로 뉴거버넌스(정부·시장·시민사회의 네트워크)와 신공공서비스(시민을 고객이 아니라 주권자로)가 나왔습니다.

시험에서는 세 흐름의 시민관 차이를 자주 묻습니다 — 전통 행정은 피통치자, NPM은 고객, 신공공서비스는 주권자입니다.

4. 예산 — 돈이 흐르는 네 단계

단계	편성	심의	집행	결산
주체	행정부	국회	행정부	국회

회계연도: 1월 1일 ~ 12월 31일

편성과 집행은 행정부, 심의와 결산은 국회입니다. 이 교차가 통제의 뼈대입니다 — 쓰기 전에 한 번, 쓰고 나서 한 번 국회가 봅니다.

예산제도는 “무엇을 기준으로 쓰나”에 따라 갈립니다.

제도	기준	강점 / 약점
품목별 예산	무엇을 사는가	통제에 강함 / 성과를 못 봄
성과주의 예산	무엇을 했는가	산출 파악 / 측정 어려움
계획예산(PPBS)	목표와 계획	장기 연계 / 복잡함
영기준 예산(ZBB)	매년 0에서 다시	관성 제거 / 업무량 폭증

뒤로 갈수록 합리적이지만 비용이 큽니다. 그래서 현실의 예산은 대개 여러 제도가 섞여 있습니다. “가장 좋은 제도”를 묻는 문제는 함정입니다.

5. 이 과목이 행정사 실무와 만나는 곳

처리 기간과 절차가 왜 그렇게 짜여 있는지는 행정법이 아니라 조직의 문제입니다. 결재선이 길면 기간이 길어집니다.
할거주의를 알면 민원이 부처 사이에서 왜 도는지 보입니다. 서류를 어느 창구에 넣느냐가 결과를 바꿉니다.
문서주의는 행정사의 일터입니다. 형식을 갖춘 서면이 실체적 주장보다 먼저 읽히는 구조를, 불평이 아니라 조건으로 다뤄야 합니다.

6. 적용 범위와 한계

행정학은 규범이 아니라 설명입니다. “이렇게 해야 한다”가 아니라 “이렇게 움직인다”를 말합니다. 답안에서 행정학 이론으로 위법·적법을 논하면 과목을 혼동한 것입니다.
모형은 현실의 축약입니다. 어느 하나로 모든 결정을 설명할 수 없고, 시험도 그것을 요구하지 않습니다. 사례에 어느 모형이 더 맞는지를 고르는 문제가 대부분입니다.
미국 행정학의 개념이 다수입니다. 한국 제도에 옮길 때 어긋나는 지점이 있고, 그 차이가 출제 포인트가 되기도 합니다.

핵심 개념 카드

문서주의 × 몰인격성 ★★★★★ : 짝으로 작동한다. 기록으로 처리해야 담당자가 바뀌어도 결론이 같다. 암기 포인트: 기록=공평

목표의 전치 ★★★★★ : 규칙 준수가 목적이 되는 관료제의 대표 역기능(머튼). 암기 포인트: 수단이 목적을 잡아먹는다

제한된 합리성 → 만족모형 ★★★★★ : 사이먼. 최선이 아니라 충분히 괜찮은 안에서 멈춘다. 암기 포인트: 사이먼=만족

점증모형 ★★★★☆ : 린드블럼. 기존 정책에서 조금씩. 근본적 변화는 설명 못 한다. 암기 포인트: 린드블럼=조금씩

예산 4단계와 주체 ★★★★★ : 편성(행정부)-심의(국회)-집행(행정부)-결산(국회). 암기 포인트: 행-국-행-국

NPM의 시민관 ★★★★☆ : 시민을 고객으로 본다. 신공공서비스는 주권자로 되돌린다. 암기 포인트: 고객 vs 주권자

실전 퀴즈

Q. “규정에 없어서 안 됩니다”라는 답변은 관료제의 어떤 역기능인가?

목표의 전치다. 규칙은 목적을 이루기 위한 수단인데 규칙 준수 자체가 목적이 된 상태다. 다만 같은 특징의 순기능이 예측 가능성과 공평한 처리라는 점을 함께 써야 완결된 답이 된다. 관료제를 일방적으로 나쁘게 쓰면 절반을 잃는다.

Q. 합리모형이 현실에서 성립하지 않는 이유를 세 모형은 각각 어떻게 설명하는가?

만족모형은 인지의 한계로(제한된 합리성), 점증모형은 정치적 현실로(합의 가능한 범위에서 조금씩), 쓰레기통모형은 조직화된 무질서로(문제·해결책·참여자·기회가 우연히 만난다) 설명한다. 셋은 경쟁 이론이 아니라 서로 다른 각도의 대답이다.

Q. 예산 심의와 결산을 모두 국회가 하는 이유는?

쓰기 전과 쓰고 난 뒤 두 번 통제하기 위해서다. 편성과 집행은 행정부가 하므로, 사전 승인과 사후 검증을 입법부가 나눠 가짐으로써 재정 통제가 완성된다.

Q. 영기준 예산(ZBB)이 이론적으로 우수한데 널리 쓰이지 않는 이유는?

매년 모든 사업을 0에서 다시 검토하므로 업무량이 폭증한다. 관성 제거라는 강점의 대가가 비용이고, 현실의 예산제도가 여러 방식을 섞어 쓰는 이유다. “가장 좋은 제도”를 고르라는 문제는 대개 함정이다.

공식 출처 확인

제도와 수치는 개정될 수 있습니다. 답안 작성 전에 아래에서 현행 내용을 확인하세요.

(확인일: 2026-09)